改革开放三十多年,原本处于城乡“二元结构”中的农民大量外出打工。在这一背景下,客观上大量农民与原村集体组织处于“失联状态”,村集体组织作为联系“国家”与“个人”之间的机构职能也被“淡化”。
新形势下,如何重塑基层组织结构、打通“农民个体”与村“组织单位”的“连接”?陕西省府谷县让“村务公开信息监督管理平台”成为村民实现权益的“机会平等通道”,探索实现村民知情权、参与权以及隐私权保护的有机统一,也逐步实现了村民对基层社会组织的认同、认可。
重塑“信仰人民”
府谷县,地处晋陕蒙交界之处,所辖行政村232个,全县24.56万总人口中,农业人口就有19.85万人。
作为西部依托能源资源快速发展的经济大县,基层农村决策不民主、财务运行不规范、监管体系不健全等现象近年来逐渐显现。
统计资料显示,2013年以来,府谷全县纪检监察机关共受理农村基层信访215件,占全县信访总量的71%,涉及村组财务和村务公开问题的信访举报190件,又占农村基层信访总量的88%,共有272名村干部被查处,17人被移送司法机关。
“当时基层农村民主管理中问题比较突出,县里责成我们纪委牵头解决。我们经过充分调研,讨论确立了管人、管财、管事分步走的总体思路,计划用3年时间解决农村基层民主管理出现的突出问题。”府谷县纪委书记李胜元回忆说。
“起初,我们只是着眼于问题导向,下决心解决老百姓最为关心的问题。现在看来,府谷县当时有着全国农村普遍存在的农民大量外出务工、村组一级管理组织出现‘重经济、轻管理’等管理职能弱化的倾向,另一方面与全国其他基层农村略有不同的是,因为府谷地方民营经济相比其他地方更为活跃、村民因土地征占等村组现金收入相对较多,客观上给了村干部更多贪占侵吞百姓共有财产的机会,干群关系一度比较紧张。”李胜元说。
从基层乡长、书记,再到履职纪委书记,20多年基层农村管理履历中有16年纪检工作经历的李胜元,自从经历并见证直接推动我国农业税彻底取消的陕北“子洲上万农民诉乡镇乱收费”事件后,便让他与农村基层社会治理结下不解之缘。
对农村基层现状,李胜元有着独到的见解:农民大量外出,由此产生的结果是,可以通过生产队这一单位连接社会公共制度的个体数量急剧减少,不少农民的“组织身份”消失。以个人为例,一方面感觉自己的事没人管了,另一方面是其身边的责任组织消失了。这种农民与组织化的连接一旦消失,法律和社会公共制度给予他们的权益,就很难经由组织途径来保障实现。
“所以完善基层农村组织机构职能、健全新的农村干部管理制度,引导党员干部信仰人民、为民服务已经势在必行。”李胜元认为。
完善组织治理职能
针对府谷县农村社会管理的实际现状,4年前,府谷县纪委班子正式提出管“人”、管“钱”、管“事”,分步实施、逐步落实旨在全面健全完善基层村组机构职能的工作思路。
首先是强化对“人”的监管,依据中央、陕西省对有关农村干部的管理,结合府谷的实际情况,严格执行村干部坐班、述职述廉、岗位目标考核以及保障村级组织办公经费和规范村干部补贴等制度措施。
在此基础上,府谷县开启了对农村财务服务管理的探索。
“当时农村财务的现状是村支书、村主任、会计三个人管理,资金管理风险很大。全县一审查摸底,竟然发现3亿多元资金游离于监管之外。”府谷县纪委常委、监察局副局长张新宇说。
根据前期在古城镇一年多的探索,府谷县大胆决定推行“村级基本存款账户制度”。
当时的情况是,基层财政部门依据上级相关部门的指导意见,已经对农村村集体账户进行过清零,行业政策有障碍。其次是村民委员会组织法赋予的村内财务自治,客观上会造成法理意义上的越界管理的障碍,加之开设基本账户所涉质监、人行、商业银行等部门行业政策碎片化阻滞,开设基本账户困难重重。最主要的是,国内对基层农村财务管理上探索的成功经验凤毛麟角。
财政部门的政策行不通,就依据农业部门的；村民委员会组织法有障碍,就应群众要求搞委托代理,义务管理财务；行业部门业务阻隔,就召集统一座谈讨论……
“当时有政策风险、法律风险,但想到大的方向不会有错,就大胆试。总的原则就是以从严治党为抓手,推动政府职能部门服务前伸下延,以坚持解决问题为导向的系列制度创新”。
探索的结果是,原来财政部门几近废弃的“会计核算”制度又派上用场,下延到基层农村。
2014年,府谷县在乡镇一级选择田家寨镇、古城镇开始试行探索。
一年下来,效果很不错。2015年,府谷县纪委、监察局出台了《关于规范村级财务管理有关事项的暂行规定》、府谷县财政局也相应出台配套文件。村级基本存款账户“村财村用乡代管”的制度在全县推开。
“当时的条件是,村干部的待遇上去了,职位竞争也激烈了,就具备了管人管财的条件,所以我们全面推行。欣喜的是,因为取得了较好的经济与社会效益,2015年的12月,榆林市纪委发文要求全市推广府谷的经验。”李胜元说。
村民回归“组织身份”
有着国际贸易、财务管理知识背景的温鹏飞,是府谷县纪委主导农村系列改革的前沿实践者,从毗邻内蒙古自治区的古城镇,到传说中杨业与折赛花喜结连理的孤山镇,他也实践着时下最为热闹的“互联网+”村务公开。
“你好,你收到的这条短信来自于孤山镇村务公开信息监督管理平台,是邀请你参与监督村务的新模式。你可回复短信提出监督意见、问询事项,如实举报党员干部在精准扶贫脱贫、生态环境保护、规范市场环境、侵害群众利益方面的违纪违法行为。我们将尽快予以调查并回复。谢谢(孤山镇)(村务通)。”
2017年5月25日,作为基层一级推送平台,府谷县孤山镇向辖区内5095名入网群众发送了上述信息。
“效果还不错,有咨询入党的,有咨询脱贫、低保等政策的,也有直接反映基层干部不作为的。我们及时反馈、处理后,互动量慢慢就上来了。”温鹏飞介绍说,府谷县从2016年开始,在全县232个行政村推广的村务公开信息监督管理平台。
“最初的设计很简单,就是想整合一下现代通信与互联网,做一个信息群发推送平台,将村民最关心的党务、村务、财务以手机信息的方式向辖区内群众公开。”温鹏飞说,“进入操作阶段,才发现要做的事太多,从信息的采集、编辑再到推送,因为国内没有现成经验可借鉴,既要依靠现代软件技术公司帮助,又要在制度设计上建立一套既能普遍推广又具有可操作性的规章制度,千头万绪太复杂。”
开弓没有回头箭。府谷县党风政风监督室的一班人马在总结前两年“企信通”“微信通”的基础上,动员各种资源、吃住在单位,连续奋战8个月,设计出打破原来传统村务公开因时间空间受限的全新村务公开平台。
“当时最简单的想法就是解决群众的知情权,但实践中发现参与权与隐私权又无法得到保障。又奋战两个月,村务公开信息监督管理平台才初具雏形。”张新宇回忆说。
“我们在实施过程中发现,传统的村务公开存在内容不规范、时间不及时、程序不严谨、形式不丰富、受众范围小、内控机制不完善、重公开结果轻管理等问题。为有效解决这些问题,我县在多次调研论证的基础上,先行先试,在全县全面推行了‘互联网+’村务公开制度,实现了村务公开透明并能与百姓互动,可溯、可查、易监管,信息受众全覆盖的目的。”张新宇说。
记者调查了解到,府谷县村务公开信息监督管理平台发布有8类47项村务公开内容,涉及党务、村务、财务、党风廉政、便民服务等,并重点做好村民反馈信息的处置和回复。
与传统村务公开方式不同的是,府谷将对基层单位的监督转变为监督与服务并重,由乡镇全程参与村务监督,围绕党风廉政建设重点工作,为村组织管理活动提供各类服务,并将服务情况转化为村务公开内容。
“从管理职能上看,我们实质上就是利用互联网技术,将百姓与职能部门连接起来,特别是打破时空限制让更多外出务工的农民无需回家、回村就能回归组织。村民组织身份回归了,他享有的各项权益就有了实现的保障。”李胜元如此认为。
网络助力有效沟通
“我们就是要适应基层农村管理新变化,给社会治理服务所涉及的两头提供一个可打破时间空间的新通道,建立起社会成员的有效沟通渠道。”在李胜元看来,基层社会治理创新的根本,还是要看能否建立起连接社会成员之间的有效沟通渠道。
府谷县232个行政村所属的1301个自然村中,截至2017年5月12日,各镇按照“村不漏户、户不漏号”原则,确保“一户一人一号”,已有84857个手机号码登记造册、录入平台,其中流出人口45327人的通讯号码也全部录入,占总录入量的53.42%,基本上做到了全县19万农业人口信息受众全覆盖。
“我们构建完善的网络组织,首先是确保百姓利用网络享有法律允许范围内对村务政务的知情权,在保障他们隐私权的同时,最大限度发挥村民对基层治理工作的参与权。我们在制度顶层设计上,就基于这个初衷,在探索过程中得到省、市纪委的大力支持,其中榆林市委常委、纪委书记张凯盈曾多次实地调研指导。”李胜元说。
2017年,府谷县利用村务公开信息监督管理平台,累计发送党务公开、财务公开、村务公开、党风廉政等公开信息810466条,收集村民反馈信息1881条,处置有效信息491条,处置有效问题线索167条。
经过一年多的实践和不断总结完善,这项制度取得了明显的成效,农村民主管理更加规范透明,村组干部的群众满意度显著提升,群众参与村级管理的积极性明显增强,农村基层信访举报量显著下降。2016年全县信访总批次与前几年相比下降28%、信访总人数下降24%。
“实施村级基本存款账户制度,让群众彻底放心了。老百姓都知道现在财务的支配权不在村干部手里了,有制度会约束过去村干部的任性,群众首先在财务方面放心了；推行‘互联网+’村务公开,让村务、财务等老百姓最关心的问题全部公开透明化了,这样就将横在村民和干部之间的一堵隐形墙打掉了,干部群众做到互信,关系也就和谐了,党心民心也就相通了。”2017年6月10日,前来向府谷取经的榆林市横山县纪委常委、监察局局长刘晔军高度分析评价了府谷县的系列改革探索。